一、我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金運(yùn)行中存在的問題
近年來隨著創(chuàng)業(yè)環(huán)境不斷優(yōu)化，政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的杠桿和引導(dǎo)作用不斷凸顯，投資案例和規(guī)模顯著攀升，有效支持了一批創(chuàng)新型和科技型企業(yè)尤其是初創(chuàng)期企業(yè)的孵化與成長(zhǎng)。與此同時(shí)，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累較少，規(guī)模過快膨脹導(dǎo)致基金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)、公私利益沖突、運(yùn)營(yíng)監(jiān)管不到位、績(jī)效考核不完善和地域分布馬太效應(yīng)等核心問題不斷顯現(xiàn)，成為制約引導(dǎo)基金健康發(fā)展的瓶頸。
首先，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金仍未納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。引導(dǎo)基金的公共屬性和資金來源要求其納入財(cái)政資金統(tǒng)籌安排，并及時(shí)披露信息來表明政策意圖。然而，當(dāng)前在“眾創(chuàng)”政策和中央財(cái)政支持下，各級(jí)政府各部門設(shè)立創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金的熱情高漲，但缺乏事前整體規(guī)劃，未能充分發(fā)揮盤活財(cái)政資金和引導(dǎo)示范作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年1-10月創(chuàng)業(yè)投資基金累計(jì)投資15.6億元，而上年結(jié)存397.56億元，不及結(jié)存額的4%。引導(dǎo)基金設(shè)立缺乏事前運(yùn)行范圍、運(yùn)行目標(biāo)等整體規(guī)劃，資金使用未納入預(yù)算績(jī)效考核體系，主管部門的分散化導(dǎo)致基金在具體運(yùn)作中管理分散、重復(fù)設(shè)立、小規(guī)模運(yùn)營(yíng)，在全省乃至全國(guó)無法形成合力，引導(dǎo)企業(yè)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的作用大打折扣。同時(shí)，管理主體的分散化導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運(yùn)行缺乏透明度，公眾很難獲得基金的運(yùn)作模式、項(xiàng)目投資情況和引導(dǎo)成效。在缺乏統(tǒng)一監(jiān)管主體的背景下，審計(jì)體系的缺失容易滋生腐敗問題。
其次，投資限制較多，政策性目標(biāo)與商業(yè)性目標(biāo)不協(xié)調(diào)。我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的子基金都帶有明顯的地域化和本土化特色，基金注冊(cè)地限制了引導(dǎo)基金的投資對(duì)象。與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)不同，由于我國(guó)政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金最先在部分地方政試點(diǎn)，在政策支持下地方政府逐漸成為我國(guó)設(shè)立引導(dǎo)基金的主力軍。在政績(jī)考核制度影響下，地方財(cái)政出資設(shè)立的子基金本地化投資現(xiàn)象凸出，導(dǎo)致其與商業(yè)性資金運(yùn)營(yíng)理念不合，從而無法與最優(yōu)資本合作。合作對(duì)象和投資標(biāo)的的“次優(yōu)”選擇，造成引導(dǎo)基金偏離市場(chǎng)化運(yùn)作的原則，不僅增加了引導(dǎo)基金投資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)降低了引導(dǎo)基金使用效率。
第三，對(duì)失敗的寬容機(jī)制不完善，缺乏完善的考核評(píng)價(jià)體系?，F(xiàn)行的規(guī)章條款提供了原則性指導(dǎo)，缺乏具體實(shí)施條例約束，賦予了地方政府極大地自由裁量權(quán)。在強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)防范的同時(shí)，卻忽略了對(duì)投資失敗的寬容和對(duì)民間資本的補(bǔ)償，存在典型的投多投少一個(gè)樣的現(xiàn)象。目前，由于創(chuàng)投專業(yè)人才的缺乏，部分基金的負(fù)責(zé)人仍為政府或國(guó)企事業(yè)單位編制，在政績(jī)考核壓力下缺乏積極性和主動(dòng)性，對(duì)公共財(cái)政資金虧損可能帶來的輿論壓力和政治壓力讓心存擔(dān)心，小規(guī)模多案例的“撒胡椒面”投資方式較為普遍。引導(dǎo)基金過于注重資本風(fēng)險(xiǎn)控制，引致追逐利潤(rùn)最大化的社會(huì)資本容易產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，造成“利益共享甚至多得，風(fēng)險(xiǎn)不共擔(dān)”的尷尬局面。同時(shí)，考核指標(biāo)的單一化導(dǎo)致一些子基金的管理者為提高基金業(yè)績(jī)，往往偏好于投資成熟期項(xiàng)目，有悖于創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金扶持孵化期、起步期企業(yè)的目的。
第四，地區(qū)分布不均衡。相對(duì)于落后地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)創(chuàng)業(yè)投資活動(dòng)越活躍是客觀存在的。就當(dāng)前我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資案例來看，主要集中在京津唐、長(zhǎng)三角和珠三角等東部省市。2015年北京依舊火熱，天使投資占據(jù)全國(guó)半壁江山，70%的“引導(dǎo)基金”分布在東部沿海省市。創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金分布差異性導(dǎo)致區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡加劇，不符合國(guó)家宏觀調(diào)控目標(biāo)。
二、提升政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展的建議
1.明確政府職能定位，統(tǒng)一創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理機(jī)構(gòu)
目前，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金仍處于探索成長(zhǎng)階段，在政府主推下制度建設(shè)不斷完善，有助于及時(shí)發(fā)揮引導(dǎo)基金的杠桿作用。然而，制度設(shè)計(jì)缺乏市場(chǎng)主體的有效參與，在信息不完善和認(rèn)知能力有限的條件下，各級(jí)地方政府具有很大的自由裁量權(quán)，在政績(jī)驅(qū)動(dòng)下容易導(dǎo)致盲目跟風(fēng)和運(yùn)動(dòng)式膨脹。因此，當(dāng)下亟需優(yōu)化基金管理委員會(huì)，形成全國(guó)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。在此框架下地方管理委員會(huì)統(tǒng)籌本地各類創(chuàng)業(yè)投資基金，因地制宜，以市場(chǎng)化原則對(duì)引導(dǎo)基金進(jìn)行投資運(yùn)作。
首先，設(shè)立中央政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金管理委員會(huì)的前提條件是明確政府職責(zé)定位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府的市場(chǎng)監(jiān)管主體地位決定其不能過多干涉基金運(yùn)行，創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的投資對(duì)象必須是政府之外的其他社會(huì)主體。因此，有必要明確中央和地方政府、創(chuàng)投機(jī)構(gòu)和投資標(biāo)的之間的權(quán)責(zé)利關(guān)系，防治引導(dǎo)基金的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)形式化。
其次，針對(duì)目前引導(dǎo)基金資金結(jié)存較大問題，管理委員會(huì)需統(tǒng)籌引導(dǎo)基金的資金預(yù)算管理，合并部門間的重復(fù)基金，防止類似專項(xiàng)基金的小金庫(kù)產(chǎn)生。特別是加大國(guó)家級(jí)政府創(chuàng)業(yè)引導(dǎo)基金項(xiàng)目的建設(shè)，破除地區(qū)引導(dǎo)基金投資的地域限制，并對(duì)省市級(jí)（尤其是中西部地區(qū)）的引導(dǎo)基金項(xiàng)目予以資金上的支持。中央和各級(jí)政府引導(dǎo)基金管理委員會(huì)需建立完善的事前規(guī)劃體系，對(duì)各類基金的投資范圍和運(yùn)行目標(biāo)進(jìn)行整體規(guī)劃，各地根據(jù)創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的數(shù)量、質(zhì)量來編制年度和中期基金投資預(yù)算草案，提高基金的運(yùn)行效率和可持續(xù)性。
第三，我國(guó)創(chuàng)業(yè)投資市場(chǎng)起步不久，市場(chǎng)機(jī)制尚未完善。在此背景下，基金管理委員會(huì)需及時(shí)披露年度基金預(yù)算安排，明確政策意圖，以達(dá)到引導(dǎo)社會(huì)資金進(jìn)入相關(guān)創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。此外，由于我國(guó)預(yù)算公開機(jī)制仍未完善，接受社會(huì)公眾監(jiān)督程度不高，要想杜腐敗滋生等問題，需要有明確的監(jiān)管主體和有效的監(jiān)管手段，以降低委托代理風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)投資者利益，降低管理成本。為此，管理委員會(huì)應(yīng)建立科學(xué)規(guī)范的備案管理制度、信息披露機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制和寬容失敗機(jī)制，確保引導(dǎo)基金在制度框架下的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。
2.建立創(chuàng)新項(xiàng)目信息共享平臺(tái)，增強(qiáng)落后地區(qū)的投資機(jī)會(huì)
首先，鑒于目前我國(guó)天使投資案例分布不均衡特征，有必要建立項(xiàng)目共享信息庫(kù)。政府部門可以通過購(gòu)買服務(wù)的形式，委托優(yōu)秀投資咨詢機(jī)構(gòu)及專家對(duì)全國(guó)各地的創(chuàng)新型項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查，篩選出發(fā)展?jié)摿^好而風(fēng)險(xiǎn)又較高的項(xiàng)目，與各地政府建立備選項(xiàng)目庫(kù)。政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金可以根據(jù)項(xiàng)目庫(kù)的儲(chǔ)備數(shù)量、質(zhì)量來確定年度創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)模，實(shí)現(xiàn)先有項(xiàng)目后有引導(dǎo)基金預(yù)算安排，減少庫(kù)存資金的結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)。此外，國(guó)家級(jí)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金需加大對(duì)落后地區(qū)的支持，提高出資比例和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金。
第二，因地制宜，創(chuàng)新引導(dǎo)基金運(yùn)作模式。在區(qū)域發(fā)展不均衡的客觀條件下，各省市財(cái)政能力和金融市場(chǎng)成熟度存在較大差距，因此有必要因地制宜創(chuàng)新引導(dǎo)基金模式。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)不活躍的中西部地區(qū)，一方面政府要吸引高新人才，營(yíng)造良好的創(chuàng)業(yè)環(huán)境；另一方面，要?jiǎng)?chuàng)新引導(dǎo)基金運(yùn)作模式。在對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)采取階段參股的同時(shí)，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助機(jī)制和稅收優(yōu)惠政策，降低創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)，鼓勵(lì)大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)。而金融市場(chǎng)較為活躍的東部省市可以適當(dāng)運(yùn)用融資擔(dān)保模式來降低創(chuàng)業(yè)項(xiàng)目對(duì)引導(dǎo)基金的過度需求。
（摘自《地方財(cái)政研究》2016年第5期《政府創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金發(fā)展現(xiàn)狀與制度改進(jìn)》）
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